Dilema Politik Anggaran Pro-Poor di Daerah: Antara Penanggulangan Kemiskinan dan Jerat Ideologi Ekonomi-Politik Hegemonistik

Wawan E. Kuswandoro

Pendiri Yayasan Wahana

Abstraks

Politics of pro-poor budgeting in an autonomy discourse mostly an incrementally feasible affirmative solution to solve the problem of marginalization of the poor in a context of social policy and budget distribution. Frankly, this will be a partial and short-term solution when it facing the real politics that conduct budget constraint that is played by both communities with their short-term expectation to the government and local government with their hegemonistic policy constructed. They will always on the same track when with each perceived presumption on budget policy they run together. Local government will play their ‘careful look-alike superbody” within a hegemonistic policy to maintain their mission vis-à-vis communities when the people are in their desire of instantly basic need fulled compliment by the government. Hence, politics of pro-poor budget will show its face beyond cosmetic politic and dragged into dilemmas of taking place of poverty alleviation instrument or a hegemonistic ideology complimentary.

Pendahuluan

Implikasi pemberlakuan otonomi daerah sejak Januari 2001 silam pada perubahan paradigma penyelenggaraan pemerintahan yang semula sentralistis birokratis menjadi desentralistis partisipatoris, disamping meletakkan dasar otonomi penuh, luas dan bertanggungjawab pada pemerintah daerah, juga membuka jalan bagi pemeranan dan semakin pentingnya posisi masyarakat (civil society) dalam sistem kepemerintahan (governance) lokal. Di aras lokal, penyelenggara pemerintahan daerah pun berusaha sekeras mungkin untuk mendekatkan kebijakan dan pelayanan publiknya kepada masyarakat, membawa negara lebih dekat kepada rakyat, bringing the state closer to the people.

Revisi Undang Undang (UU) Nomor 32 tahun 2004 sebagai UU pembawa berkah otonomi tersebut juga tak luput dari semangat bringing the state closer to the people. Pelaksanaan pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah secara langsung semakin menambah deretan alasan kuat bagi penyelenggara pemerintahan ini untuk mendekati rakyat yang pada gilirannya mengental dan mengeras menjadi “berbaik-baik dengan rakyat”.

Dan sejalan dengan gerakan civil society yang semakin sadar politik dengan aneka tuntutan good governance, penyelenggara pemerintahan daerah sebenarnya sedang berada dalam pusaran arus kuat tuntutan untuk senantiasa tampil sesuai dengan prinsip-prinsip good governance sehingga terdorong untuk terus dan makin meningkatkan peranan dan kapasitasnya dalam proses pembangunan ekonomi, politik, social dan budaya baik dalam aspek dan konteks pemeliharaan law and order, maupun kesehatan dan pendidikan, infrastruktur dasar, dan lain-lain, sesuai dengan tuntutan masyarakat.

Dalam konteks anggaran (anggaran pemerintah), yang merupakan manifesto kebijakan politis penyelenggara pemerintahan yang menunjukkan prioritas Negara dalam konteks membangun bersama rakyat, juga mengalami perjalanan panjang tuntutan penyesuaian dengan arus kuat governance yang meniscayakan pemeranan pemerintah bersama masyarakat secara aktif dan bersama-sama.

Demokratisasi anggaran publik, yakni penyusunan dan peruntukan anggaran publik bagi “sebesar-besar kemakmuran rakyat” telah menjadi agenda baru dalam setiap gerakan dan komunikasi politik elemen civil society dengan pemerintah, yang kemudian dikenal dengan desakan penganggaran yang pro rakyat, atau penganggaran pro rakyat miskin (pro-poor budgeting), walaupun untutan pro-poor budgeting ini belum sepenuhnya direspons dengan baik oleh pemerintah daerah di Indonesia. Makalah ini hendak menyajikan dilemma politik anggaran pro-poor dari aspek implementatif di daerah yakni antara anggaran untuk tujuan pemberdayaan masyarakat sekaligus penanggulangan kemiskinan, dengan kooptasi politis bernuansa hegemonistik kekuasaan pemerintah.

Politik Anggaran Pro-Poor (Politic of Pro-Poor Budgeting)

Anggaran merupakan pernyataan resmi pemerintah tentang perkiraan penerimaan dan usulan belanja pada tahun berjalan. Dengan kalimat lain, anggaran adalah sebuah rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijakan pemerintah, baik kebijakan sosial maupun ekonomi[1]. Sebagai instrumen kebijakan sosial dan ekonomi, Richard Musgrave (1959), mengidentifikasi tiga fungsi anggaran. Pertama, fungsi alokasi. Anggaran merupakan sebuah instrumen pemerintah untuk penye­diaan barang dan jasa publik guna memenuhi kebutuhan masyarakat.

Dalam konteks Indonesia, fungsi alokasi ini sering disebut dengan “belanja pembangunan” atau “belanja publik”, yang misalnya hadir melalui pem­bangunan fasilitas publik, pelayanan publik (kesehatan, pendidikan, peru­mahan, dan sebagainya) maupun bantuan untuk pemberdayaan masyar­akat.

Kedua, fungsi distribusi. Anggaran merupakan sebuah instrumen untuk membagi sumberdaya (kue pembangunan) dan pemanfaatannya kepada publik secara adil dan merata. Fungsi distribusi anggaran terutama ditujukan untuk menanggulangi kesenjangan sosial-ekonomi, misalnya kesenjangan antara golongan kaya dan kaum miskin, kesenjangan antara daerah maju dengan daerah tertinggal atau kesenjangan antara desa dan kota.

Ketiga, fungsi stabilisasi. Penerimaan dan pengeluaran negara tentu akan mempengaruhi permintaan agregat dan kegiatan ekonomi secara keseluruhan. Anggaran menjadi sebuah instrumen untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental ekonomi, yakni terkait dengan penciptaan lapangan pekerjaan dan stabilitas ekonomi makro (laju inflasi, nilai tukar, harga-harga barang, dan lain-lain). Karena itu anggaran harus dibaca dari banyak sisi, ia bersifat multidemen­sional. Menurut Hyde (1992), anggaran sebagian bersifat politik, sebagian mengandung ekonomi, sebagian mengandung akuntansi dan sebagian bersifat administratif.

Sebagai sebuah dokumen politik, anggaran hendak mengalokasikan sumberdaya langka kepada masyarakat di antara kepent­ingan yang kompleks, kompetitif dan bahkan konfliktual. Sebagai dokumen ekonomi dan fiskal, anggaran menjadi instrumen utama untuk mengevalu­asi distribusi pendapatan, mendorong pertumbuhan ekonomi, mengurangi inflasi, mempromosikan lapangan pekerjaan maupun menjaga stabilitas ekonomi. Sebagai dokumen akuntansi, anggaran menjadi pedoman dan pagu bagi belanja pemerintah. Sebagai dokumen manajerial dan adminis­tratif, anggaran menjadi instrumen untuk mengarahkan penyediaan pelay­anan publik[2].

 Anggaran pemerintah merupakan refleksi keputusan politik antara eksekutif dan legislatif yang mencerminkan apa yang dilakukan pemerintah setiap tahunnya. Keputusan politik ini memiliki implikasi serius terhadap taraf hidup masyarakat terutama dalam bidang pelayanan dasar pada masyarakat miskin. Selanjutnya, pengelolaan anggaran –sejak perencanaan hingga pertanggungjawaban–, dapat mempengaruhi sejauh mana anggaran mampu mewujud dalam bentuk pertumbuhan ekonomi dan penyediaan layanan dasar yang baik, yang ujung-ujungnya demi kepentingan masyarakat. Menurut konsepsi tersebut, politik anggaran memuat unsur “political will” dan keberpihakan pemerintah daerah: untuk apa dan ke manakah rupiah demi rupiah (uang rakyat) tersebut hendak dibelanjakan? Menurut Rong Wang, setidaknya terdapat tiga pendekatan besar politik anggaran dalam literatur internasional, yakni pendekatan pilihan publik, kelompok kepentingan, dan teori hierarki.

Dari berbagai pendekatan yang ada, Fozzard menyatakan bahwa secara rasional, nyaris tidak ada satu pendekatan pengalokasian anggaran yang sempurna. Karena tidak ada proses kelembagaan yang kokoh secara rasional, maka alokasi anggaran ditempatkan sebagai pilihan publik (public choice). Pilihan publik kerap ditempatkan sebagai politik anggaran, atas nama berbagai kepentingan publik yang beragam sebagai media yang sarat dengan pertarungan politik perebutan sumber daya antar kelompok kepentingan[3]. Dari konsepsi ini politik anggaran akan mengarah pada public choice tersebut, dengan asumsi bahwa public choice adalah yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat, yakni masyarakat miskin.

Menyimak logika governance dan demokrasi anggaran di atas, yakni menyangkut pihak-pihak yang berkepentingan dan hak publik, maka politik anggaran memuat unsur peruntukan (benefit), partisipasi masyarakat, keterbukaan dan aksesibilitas dokumen anggaran. Asumsinya adalah, anggaran untuk publik dan pro-poor  meniscayakan adanya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan maupun pengawasannya. Peruntukan (benefit)-nya pun mudah terkontrol. Dari sini keterbukaan dan aksesibilitas dokumen anggaran dengan sendirinya akan terwujud. Partipasi masyarakat, kemudahan akses dokumen anggaran dan postur, struktur dan komposisi anggaran yang mudah dibaca menunjukkan kesungguhan pemerintah dalam menjalankan politik anggaran pro-poor.

Partisipasi masyarakat didasarkan pada logika governance yang menempatkan masyarakat sebagai subjek pembangunan. Partisipasi  masyarakat menekankan adanya otonomi komunitas dalam pengambilan keputusan publik local bersama pemerintah daerah dalam suasana, keswadayaan lokal dan demokratis. Partisipasi mampu terwujud jika terdapat pranata sosial di tingkat komunitas yang mampu menampung aspirasi masyarakat dalam pembangunan.

Tanpa adanya pranata sosial dan politik di tingkat komunitas, kelurahan/ desa, kecamatan dan kota/ kabupaten yang mampu memberikan rakyat akses ke pengambilan keputusan, yang akan diuntungkan hanyalah kalangan bisnis dan kalangan menengah, baik di perdesaan maupun perkotaan.

Partisipasi dan keterlibatan masyarakat dalam perencanaan anggaran dalam kegiatan musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) misalnya sejak dari kelurahan/ desa, kecamatan hingga kabupaten/ kota setidaknya dapat mengawal kebutuhan masyarakat agar terakomodasi dalam dokumen anggaran. Lebih lanjut, ikut memastikan bahwa usulan masyarakat terakomodasi pula dalam Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas Plafon Anggaran Sementara (PPAS), Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) dan realisasi APBD.

Penelitian yang dilakukan oleh Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA) terhadap 41 kabupaten/ kota di 16 provinsi pada 2007 (untuk tahap pertanggungjawaban) dan 2008 (untuk tahap perencanaan, pembahasan dan pelaksanaan anggaran) menunjukkan bahwa dari keseluruhan daerah yang diteliti:

1. Terdapat sebanyak 11 pemerintah daerah (26,8%) yang seluruh dokumennya bisa diakses. Sementara itu sebagian besar pemerintah daerah yakni 30 pemerintah daerah (73,2%) lainnya masih tidak membuka akses dokumen anggarannya.
2. Pemerintah daerah lebih terbuka pada dokumen perencanaan anggaran yang bersifat kebijakan umum, namun cenderung lebih tertutup untuk akses pada kebijakan sektoral. RPJMD dan RKPD merupakan dokumen yang paling banyak dipublikasikan oleh pemerintah daerah. Sedangkan dokumen perencanaa penganggaran sektoral (Pendidikan, Kesehatan dan Pekerjaan Umum) seperi Rencana Kerja, RKA dan DPA SKPD merupakan dokumen yang paling banyak tidak dipublikasikan bahkan tidak dapat diakses oleh masyarakat. Hal tersebut terjadi pada 30%-40% pemerintah daerah yang diteliti.
3. Dari sisi publikasi dokumen anggaran, pemerintah kota cenderung lebih terbuka dibandingkan dengan pemerintah kabupaten.
4. Mayoritas pemerintah daerah daerah belum memiliki pagu indikatif dan tidak menyediakannya pada tahap perencanaan yang menjamin terakomodasinya usulan kebutuhan masyarakat. Tercatat 26 pemerintah daerah belum menyediakan pagu indikatif dan hanya ada 11 daerah yang memiliki pagu indikatif  menurut sector dan geografis.
5. Sebagian besar pemerintah daerah tidak melembagakan mekanisme untuk menampung keluhan dan pengaduan masyarakat.
6. Eksekutif dan legislatif masih cenderung tidak melakukan konsultasi public dalam proses pengelolaan anggaran. Khususnya dalam pembahasan KUA PPAS dan RAPBD kedua lembaga tersebut di hampir dari separuh daerah penelitian tidak melakukan konsultasi public sebelum dokumen-dokumen tesrebut ditetapkan. Sementara itu, terdapat sekitar kurang dari 30% pemerintah daerah yang melakukan konsultasi public dengan undangan terbatas tanpa mengumumkan dan mengundang public secara luas.
7. Sebagian besar pemerintah daerah belum menyediakan wahana khusus bagi kelompok perempuan marjinal dan masyarakat miskin di luar ketentuan SEB (Surat Edaran Bersama). SEB ini dikeluarkan Menteri Dalam Negeri dan Kepala Bappenas yang mengatur pelaksanaan musrenbang yang bisa dipakai untuk mengakomodasi kelompok perempuan dari desa untuk menjadi peserta musrenbang kecamatan, ke forum SKPD dan musrenbang kota/ kabupaten. Dari semua daerah yang diteliti, hanya 9 pemerintah daerah yang menyediakan wahana sesuai ketentuan SEB ini[4].

Pemerintah daerah berkewenangan penuh untuk merencanakan, melaksanakan, mengawasi, mengendalikan dan mengevaluasi kebijakan-kebijakan daerah berikut penganggarannya bersama masyarakat. Dengan semakin besarnya partisipasi masyarakat, diharapkan desentralisasi kemudian akan mempengaruhi komponen kualitas pemerintahan lainnya. Salah satunya berkaitan dengan pergeseran orientasi pemerintah, dari command and control menjadi berorientasi pada tuntutan dan kebutuhan publik.

Orientasi yang seperti ini kemudian akan menjadi dasar bagi pelaksanaan peran pemerintah sebagai stimulator, fasilitator, koordinator dan entrepreneur (wirausaha) dalam proses pembangunan[5]. Ketika partisipasi masyarakat dalam penyusunan anggaran masih rendah, maka masih sulit mengontrol pelaksanaan politik anggaran yang benar-benar pro-poor. Dari aspek perencanaan sebagaimana temuan Seknas FITRA di atas, tampak bahwa anggaran pemerintah menampakkan perkembangan yang masih kurang baik.

Desakan penyusunan anggaran pro-poor masih belum merata direspons oleh pemerintah daerah baik  provinsi maupun kabupaten/ kota, namun inspirasi bringing the state closer to the people “memaksa” beberapa pemerintah daerah di Indonesia untuk melaksanakan “pro-poor budgeting” ini walaupun dalam kadar yang belum sepenuhnya memahami pro-poor budgeting, tetapi dimaknai secara sempit sebagai budget for the poor. Alhasil, yang muncul adalah mata anggaran berupa belanja langsung bantuan sosial, yang dikenal dengan program-program kedermawanan (charity). Program-program charity ini tampak menonjol pada tahun penganggaran yang mendekati tahun pelaksanaaan pemilihan umum kepala daerah. Biasanya, pemerintah daerah memprioritaskan program-program yang dianggap unggulan dengan ukuran popularitas di mata publik.

Kepala daerah selaku penanggungjawab politik tertinggi di daerah, akan tergoda untuk menentukan arah kebijakan politiknya yang mengarah pada apresiasi positif masyarakat dalam ukuran awam. Secara awam, masyarakat menilai pemerintah daerah yang peduli adalah dari seringnya pemerintah daerah tersebut memberi bantuan tunai. Bahkan program-program charity ini seringkali muncul dalam rumusan visi misi calon kepala daerah.

Ideologi Ekonomi Politik Hegemoni Kekuasaan

Ideologi ekonomi politik yang dianut oleh korporasi kekuasaan elit penguasa dalam menerjemahkan kekuasaan pemerintahannya memunculkan program-program “charity”. Maka muncullah kebijakan publik yang dirancang untuk menciptakan program-program bantuan berupa dana langsung secara tunai kepada masyarakat. Program-program kedermawanan social (charity) semacam Bantuan Langsung Tunai (BLT) yang diterapkan pemerintah sebagai kom­pensasi kenaikan harhga BBM pada akhir 2005, yang diterapkan kembali pada bulan Juni 2008, merupakan bentuk ekstrem pendekatan distribusi yang berwatak hegemonistik dimana menempatkan Negara sebagai agen superbody (powerful) dan menempatkan rakyat sebagai subordinat, lemah, dan perlu dikasihani (powerless).

Program pemerintah “bagi-bagi duit” kompensasi kenaikan bahan bakar minyak ternyata memunculkan watak asli masyarakat”, demikian komentar harian Kompas (22 Oktober 2005). Mung­kin proyek-proyek itu mampu mengurangi “angka kemiskinan”, tetapi tidak secara signifikan mengurangi “kesenjangan kemiskinan”, karena berbagai proyek itu tidak memperbaiki akses rakyat pada pelayanan publik, lapan­gan pekerjaan, modal yang lebih besar, jaringan pasar dan lain-lain.

Tak ayal, program semacam ini bukanlah merupakan jenis program pemberdayaan masyarakat yang dapat mendidik dan mengajari masyarakat untuk dapat menolong dirinya sendiri secara mandiri kelak, namun merupakan program yang memiliki nilai guna sesaat, instant, dan sementara.

Untuk mengelaborasi politik anggaran pro-poor dalam hubungannya dengan  masyarakat selaku user kebijakan publik, dapat dirunut dengan menemukan paradigma berpikir dan nilai-nilai yang dianut oleh elit kekuasaan politik pemerintahan, yang penulis sebut sebagai ideologi ekonomi-politik, dan merunut pola hubungan antara pemerintah, Negara dengan masyarakat sipil sebagai institusi social yang saling berhubungan.

Ideologi ekonomi-politik, dapat dijelaskan melalui deskripsi terminologi ideologi yang banyak dirujuk pada studi-studi pembangunan ekonomi-politik. Istilah “ideology” pada umumnya digunakan untuk mencerminkan suatu pandangan hidup atau sikap mental. Secara khusus, ideologi biasanya diartikan sebagai “suatu perangkat pandangan serta sikap, nilai-nilai, suatu orientasi berpikir tentang manusia dan masyarakat”[6]. Adorno berpendapat bahwa ideology sebagai suatu pola pemikiran bukan hanya dimiliki oleh seseorang, etapi dapat pula dimiliki bersama oleh anggota masyarakat yang luas. LH. Garstin menguraikan isi ideology yang antara lain berisi suatu pengharapan yang terumus pada tujua hidup atau “proyeksi tentang masa depan”. Edward Shills menyebutkan bahwa ideology berkisar pada beberapa satu atau nilai dasar (pre-eminent values), seperti keselamatan abadi, kemakmuran material, demokrasi, keadilan, dsb[7].

Setiap studi tentang ideologi biasanya mengungkapkan bahwa hakikat ideology sangat kompleks. Namun biasanya para ilmuwan memilih satu dri dua kelompok pemikiran; satu kelompok melihat ideology secara negatif; sedangkan kelompok lain melihatnya secara netral. Kelompok yang negative biasanya melihat bahwa ideology yang diperjuangkan orang banyak disebabkan oleh factor-faktor emosi dan pemikiran ekstrim serta tidak rasional. Rejai menyatakan:

Ideologi politik biasanya diwarnai dengan emosi, penuh dengan mitos (myth), system kepercayaan dan nilai-nilai yang mengarah pada gerakan-gerakan, berisi konsep tentang manusia maupun masyarakat, legitimasi maupun kekuasaan, mengakar secara rutin maupun merupakan kebiasaan-kebiasaan yang saling menguatkan.[8]

William E. Connolly, mengatakan:

Ideologi adalah suatu kumpulan keyakinan tentang lingkungan social politik. Ia mencoba menerangkan pada kita bagaimana suatu sistem diorganisir, cita-cita apa yang harus diperjuangkan, lembaga dan saluran mana yang dapat dimanfaatkan secara efektif…”[9]

Suatu sistem pemerintahan yang dijalankan dengan landasan ideologi yakni tentang cita-cita yang dianggap baik dan melalui saluran mana dapat dimanfatkan secara efektif, akan memilih suatu cara dan saluran tersebut. Pemegang otoritas pemerintahan daerah c.q kepala daerah selaku figur sentral pemegang otoritas politik tertinggi di daerah) dalam hubungannya dengan masyarakatnya, dapat dijelaskan dengan beberapa konsep mengenai hubungan masyarakat dan Negara baik dalam perspektif Hegelian, Marxian atau Gramscian. Pada awalnya, Hegel menggambarkan masyarakat (sipil), pada bukunya yang berjudul Philosophy of Right, sebagai wadah kehidupan etis yang terletak di antara kehidupan keluarga dengan kehidupan kewarganegaraan. Inti utama masyarakat sipil ditentukan oleh pencarian jatidiri individu.

Kekhasan masyarakat sipil dalam perspektif Hegelian telah melampaui universalitas negara.  Artinya, negara dijadikan rujukan utama bagi terselenggaranya sebuah bangunan yang ideal bagi kehidupan berbangsa dan bernegara, karena masyarakat sipil masih mengandung banyak pertentangan di dalamnya. Selanjutnya, dalam perspektif  Marxian, masyarakat sipil dipersempit maknanya dengan memperhatikan kerangka ekonomi-politik. Namun pada perkembangannya, Marx menganulir gagasannya  tentang anatomi masyarakat sipil dengan memasukkan hubungan masyarakat-negara. Dalam konteks ini, masyarakat sipil  dihadapkan dengan negara untuk memberi penjelasan dominasi negara atas masyarakat. Pada perspektif Gramscian, dalam kumpulan tulisannya yang berjudul Quqreni Del Carcere (Selection From The Prison Notebooks), masyarakat sipil didudukkan  dari tradisi Marxian menuju Hegelian. Artinya, meski berangkat dari perspektif Marxian, Gramsci menggabungkannya dengan gagasan Hegel, dengan memisahkan makna masyarakat sipil dari ekonomi dan semata-mata mengaitkannya dengan negara. Masyarakat sipil dinyatakan sebagai bagian dari negara yang terlepas dari dominasi dan paksaan aturan formal. Lembaga masyarakat seperti lembaga keagamaan, sekolah, serikat pekerja, dan berbagai organisasi lainnya sering dibelokkan oleh hegemoni kelas penguasa atau  negara.  

Relasi antara state (negara) dan society (masyarakat, warga) terkadang memang banyak terjadi benturan-benturan. Dari banyak kejadian pengelolaan hubungan sosial, banyak terjadi pertentangan dan perebutan kekuasaan. Fenomena partai-partai politik yang semestinya merepresentasikan aspirasi society, banyak yang sibuk dengan urusannya sendiri. Organisasi pemuda, mahasiswa atau nirlaba pun, banyak yang bertikai dalam memperebutkan pengaruh dan wilayah kekuasaan. Akibatnya, negara mau tidak mau turun tangan dan bertindak sebagai aparat yang menertibkan; lalu seakan-akan hanya negara yang bisa mengatasi.

Negara muncul sebagai kelompok superior, kelas yang berkuasa atau dictatorasi yakni dictator melalui demokrasi dan politik operasi. Sedangkan kelompok lain (masyarakat sipil) sebagai kelompok/ kelas inferior yaitu kelompok/ kelas yang menjadi subjek hegemoni kelas penguasa. Gramsci menolak struktur ekonomi sebagai basis penentu struktur apapun diatasnya sebagaimana thesis Marx.  Ia menggarisbawahi peranan cultural leadership dalam seluruh masyarakat (Ritzer, 1996) dan mengajukan konsep hegemoni yang taktis[10]. Gramsci memberi dimensi baru terhadap konsep itu. Menurut Gramsci, hegemoni mencakup peran kapitalis dan anggotanya, baik dalam merebut kekuasaan negara maupun dalam mempertahankan kekuasaan yang sudah diperoleh. Maka hegemoni bukanlah hubungan dominasi dengan menggunakan kekuasaan, melainkan hubungan persetujuan dengan kepemimpinan politik dan ideologis. Hegemoni adalah suatu organisasi konsensus. Teori hegemoni inilah yang bagi Gramsci mensyaratkan penggunaan kekuatan koersif negara hanya sebagai pilihan terakhir bila “kesadaran spontan menemui kegagalannya” (Gramsci 1971:12, dikutip Sugiono, 1999).

Dalam memformulasikan hubungan masyarakat dan Negara, ide Gramsci yang mengedepankan konsensus menginginkan sentralisme demokratis yang menawarkan rumusan yang elastis yang akan tetap hidup jika terus menerus ditafsirkan dan disesuaikan dengan kebutuhan. Gramsci menolak perjuangan ekonomi-korporasi (economic-corporate) atau perjuangan lokal yang terbatas pada kepentingan kelas tertentu. Gramsci menekankan pembuatan konsensus antar-kelompok sosial yang ada sebagai institusi social yang saling berhubungan.

Konsep nasional-kerakyatan mengharuskan mereka yang ingin meraih hegemoni memperhatikan tuntutan dan perjuangan rakyat yang tidak mempunyai karakter kelas yang bersifat murni, yakni, yang tidak muncul secara langsung dari hubungan-hubungan produksi. Upaya pengelolaan masyarakat sipil melalui pola-pola bantuan model “pemberdayaan ekonomi” dengan cara memberikan bantuan dana tunai  secara langsung, yang dengan logika pemerintah daerah adalah untuk “menolong rakyat miskin”, justru menebar jerat kapitalisme hegemonik yang dalam istilah Gramsci, masyarakat kapitalis merupakan anyaman yang rumit dari hubungan dua kelas besar: pemodal dan buruh (baca: pemerintah dan masyarakat sipil). 

Tipikalitasnya adalah selain melihat civil society sebagai superstruktur di mana proses perebutan posisi hegemonik terjadi, Gramsci juga memberi tekanan penting pada cendekiawan (organic intelectual) yang merupakan aktor utama dalam proses perubahan sosial dan politik. (A.S Hikam, Demokrasi dan Civil Society, 1996). Di sinilah, Gramsci menurut Norberto Bobbio (1976) mengutamakan consensual basic of civil society dibandingkan coercive basic of political society. Sehingga, selain sebagai wadah kelompok sosial dominan untuk mengatur konsensus dan hegemoni, civil society juga dapat dipahami sebagai wadah di mana kelompok-kelompok sosial yang lebih rendah (subordinat) dapat menyusun perlawanan mereka dan membangun sebuah hegemoni alternatif-hegemoni tandingan (counter-hegemony).

Anthony Giddens pernah menawarkan jalan alternatif untuk menjembatani relasi state dan society guna menuju masyarakat madani. Dengan teori strukturasinya, Giddens menganggap bahwa masyarakat dapat bekerja sama dengan pemerintah guna menegakkan demokratisasi (The Third Way, 1997). Dalam konteks inter-relasi structural antara unsur kelompok superior (pemerintah, pemberi bantuan), dengan kelompok unsur inferior (masyarakat miskin penerima bantuan) yang tidak memiliki akses pada kekuasaan hegemonikal dalam system ruang dominant yang dikuasai oleh kaum diktatorasi-hegemonic, malah akan menyingkirkan peran kaum subaltern dalam struktur kebijakan publik. Dalam teori hubungan ini kaum diktatorasi akan menggunakan politik dekonstruktif secara otoriter dan otokrasi bahkan cenderung menggunakan system diktatorian melalui pemaksaan undang-undang dan draconian policy untuk melanggengkan hegemoninya. Dengan demikian, kaum subaltern akan cenderung “punah”, rusak dari dalam dan pada akhirnya ditelan oleh sistem negara.

Sementara itu, dalam konteks dan konsepsi masyarakat dan pembangunan di Negara Sedang Berkembang, Hoogvelt memberikan deskripsi bahwa masyarakat modern berciri superior ekonomi dan teknologi. Superioritas ini dipertontonkan dalam keseluruhan perlengkapan hidup material yang dapat mereka berikan kepada rakyat: makanan yang cukup, bantuan kesehatan, fasilitas umum, pendidikan, keamanan, tingkat penghasilan, dsb.

Suatu kelemahan ideologi pembangunan dewasa ini terletak pada kenyataan bahwa meskipun pembawa ideologi itu telah membawa gambaran yang agak jelas tentang apa yang dimaksud dengan pertumbuhan ekonomi, tetapi mereka masih belum memiliki gagasan yang jelas tentang perubahan sosialyang mereka inginkan.  Validitas teori-teori modernisasi yang berasal dari penganut aliran fungsional yang menyimpulkan bahwa organisasi kehidupan ekonomi tertanam dalam konteks organisasi kehidupan social yang lebih luas.

Karena itu transformasi organisasi kehidupan ekonomi membawa konsekuensi pula terhadap keseluruhan kehidupan social. Hal ini diakui oleh pemerintah Negara sedang berkembang. Terbukti dari kenyataan bahwa bahwa mereka mengintrodusir pembangunan ekonomi ke dalam masyarakat mereka sebagai prioritas utama, dengan mengintrodusir pranata-pranata ekonomi modern, penolakan segala hal yang dianggap rintangan yang berasal dari konfigurasi social, kultural dan politik yang tidak fungsional dan tidak sesuai dengan keinginan untuk mencapai kemajuan ekonomi[11].

Ideologi ekonomi politik yang memunculkan kebijakan “pro-poor” menunjukkan hegemoni pemerintah (the ruling class) terhadap masyarakat yang terposisikan subordinat.

Pemerintah (penguasa) muncul sebagai kekuatan super (super body) yang berkuasa atas masyarakat yang dianggapnya pihak lemah yang harus disantunii secara tunai. Hegemoni korporasi kekuasaan politik ini yang dikemas dalam program “charity” akan semakin memperkuat hegemoni ekonomi politik terhadap masyarakat. Hal ini terlihat dari trend program yang dilancarkan oleh korporasi kekuasaan yang menunjukkan penguatan hegemoni ekonomi-politik dari korporasi kekuasaan tersebut. Kemunculan program-program “charity” sehingga bersifat pseudo pro-poor (pura-pura berpihak pada kaum miskin) merupakan suatu investasi social berkelanjutan bagi elit korporasi kekuasaan politik dan semakin menancapkan kuku hegemoninya.

Kesimpulan

Politik anggaran pemerintah daerah yang memihak kepada orang miskin (pro-poor budgeting) merupakan salah satu dari sekian banyak pilihan kebijakan yang diperlukan untuk menanggulangi kemiskinan secara structural dan komprehensif.

Mengingat politik anggaran pro-poor masih sebatas pengertian yang bersifat teknis operasional, maka dalam implementasinya seringkali tereduksi menjadi budget for the poor yang berisi program-program bantuan social alias program kedermawanan social (charity).

Pihak pemerintah lebih diuntungkan dalam konteks ini dengan memanfaatkan pola hubungan patron-klien antara actor Negara dan masyarakat dalam suasana yang hegemonistis.

Negara berperan sebagai superbody yang powerful, sementara masyarakat terposisikan sebagai pihak yang lemah (powerless) dan wajib disantuni. Pemerintah daerah lebih tergoda untuk memainkan peran superbody yang memiliki kekuasaan hegemonic terhadap rakyat ketimbang memerankan sebagai actor pemberdaya masyarakat. Alhasil, pengentasan kemiskinan pun menjadi semakin maya.***

Referensi

Adorno, T.W., 1950, The Authoritarian Personality, New York; W.W. Norton.

Albert Wijaya, 1988, Budaya Politik dan Pembangunan Ekonomi, LP3ES, Jakarta.

Amir Effendi Siregar (Ed), 1991, Arus Pemikiran Ekonomi Politik, Esai-Esai Terpilih, Tiara Wacana Yogya.

Clark, Robert P., Menguak Kekuasaan Politik di Dunia Ketiga, dialihbahasakan oleh Soekardjo, Penerbit Erlangga.

Conolly, William E., Political Science and Ideology.

Hoogvelt, Ankie MM, Sosiologi Masyarakat Sedang Berkembang, terj., oleh Drs. Alimandan, Pernerbit CV. Rajawali, Jakarta.

Huntington, Samuel P., dan Joan M. Nelson, No Easy Choice: Political Participation in Developing Countries, Harvard University Press, 1968.

Huntington Samuel P., dan Joan M. Nelson , Political Order in Changing Societes, Yale University Press, 1968.

Jones, Charles O., 1991, Pengantar Kebijakan Publik (Public Policy), Penerbit CV. Rajawali Press, Jakarta.

Mardiasmo, Otonomi Daerah Sebagai Upaya Memperkokoh Basis Perekonomian Daerah, Artikel – Th. I – No. 4 – Juni 2002.

Miftah Thoha, Prof. Dr., MPA., 2004, Birokrasi dan Politik di Indonesia

Oman Sukmana, 2005, Sosiologi dan Politik Ekonomi, UMM Press, Malang.

Seknas FITRA, The Asia Foundation, DFID, Kinerja Pengelolaan Anggaran Daerah 2009: Study di 41 Kabupaten/ Kota di Indonesia.

Simon, Roger, Gagasan Gagasan Politik Gramsci, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 1999.

Stilwell, Frank, 2002, Political Economy, Oxford University Press.

Sutoro Eko, Pro-Poor Budgeting: Politik Baru Reformasi Anggaran Daerah untuk Pengurangan Kemiskinan, IRE Working Paper IV, Juni 2008

Wang, Rong (2002), Political Dimensions of County Government Budgeting in China: a Case Study. IDS Working Paper. Brighton – Sussex.

Yuna Farhan (Sekjend Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA), “Menelaah Arah Politik Anggaran di Indonesia”.

---

[1] Khan, A. dan W. Bartley Hildreth (2002), Budget Theory in the Public Sec­tor, London: Quorum Books.

[2] Sutoro Eko, Pro-Poor Budgeting: Politik Baru Reformasi Anggaran Daerah untuk Pengurangan Kemiskinan, IRE Working Paper IV, Juni 2008.

[3] Rong Wang (2002), Political Dimensions of County Government Budgeting in China: a Case Study. IDS

Working Paper. Brighton – Sussex. Dalam Yuna Farhan (Sekjend Forum Indonesia untuki Transparansi Anggaran (FITRA), “Menelaah Arah Politik Anggaran di Indonesia”.

[4] Seknas FITRA, The Asia Foundation, DFID, Kinerja Pengelolaan Anggaran Daerah 2009: Study di 41 Kabupaten/ Kota di Indonesia.

[5] Mardiasmo, Otonomi Dta aerah Sebagai Upaya Memperkokoh Basis Perekonomian Daerah, Artikel – Th. I – No. 4 – Juni 2002.

[6] T.W. Adorno, et.al., The Authoritarian Personality, New York; W.W. Norton, 1950

[7] Albert Wijaya, Budaya Politik dan Pembangunan Ekonomi, LP3ES, Jakarta, 1982, halm. 3-5.

[8] Rejai, “Political Ideology”, dalam ibid.

[9] William E. Conolly, Political Science and Ideology, ibid. hal. 7.

[10] Simon, Roger, Gagasan Gagasan Politik Gramsci, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 1999.

[11] Ankie MM Hoogvelt, Sosiologi Masyarakat Sedang Berkembang, terj., oleh Drs. Alimandan, Penerbit CV. Rajawali, Jakarta.

______

Artikel ini terbit di Jurnal “Analisis” CSIS, Vol. 40 No. 2, Juni 2011.

Link download (tautan unduh) artikel:

https://www.researchgate.net/publication/311068931_Dilema_Politik_Anggaran_Pro-Poor_di_Daerah

Jika mengalami kendala dengan tautan di atas, bisa gunakan tautan di bawah ini:

https://www.academia.edu/42887116/Dilema_Politik_Anggaran_Pro_Poor_di_Daerah

Peringatan HAKI (Hak Atas Kekayaan Intelektual)

Dilarang menyalin (copas) artikel ini. Mengutip bagian dari artikel ini harus mencantumkan sumber artikel dan tautan sumber artikel.